公共安全服务之立法策略

  国务院法制局目前同时在审议两个有关社会公共安全服务的行政法规草案，一个是《保安服务管理条例》，另外一个是《安全技术防范管理条例》。由于保安服务企业也运用技防系统，因此，在前一个条例草案中也必然要涉及到对这一部分活动的规范问题。

  而后一个条例草案调整的对象是安全技术防范服务，俗称“技防保安”，所以，两个草案似乎有着某种重合或者交叉。由此也产生了两种意见：一是合并立法；二是分别立法。孰是孰非？我们该采纳哪种立法策略呢？我认为，这样的一个问题怎么样才能解决，归根结底得取决于我国的社会公共安全服务市场的基本格局与发展的新趋势，立法是为进一步促进社会公共安全市场发展服务的。

  从日本和韩国的立法经验看，一般都是在保安立法之中一并进行规范，也就是采取合并立法的模式。如日本1982年修订的《警备业法》，韩国在1976年制定的《保安业法》。但这种立法模式是由其作为立法基础的保安业的发展历史与状况决定的。以日本为例，日本的保安业是借着1964年日本举办奥运会的契机快速地发展起来的，一开始就完全是一种民间的、市场的运作方式，实行自由经营。政府也是把保安业看作一种自由职业来培养的。当保安行业发展到某些特定的程度，暴露出诸多问题，并为公众、媒体和政府所关注时，日本便着手制定了《警备业法》(也就是《保安法》)，于1972年施行。后来由于人力保安资源太过昂贵，随着科学技术的发展，才引入了技防，并越来越倚重技防。其技防的发展也完全是依托在保安行业(公司)之内。所以，日本保安业的发展特点是在主体单一的基础上推进服务业务内容的多样化。随着技防的广泛运用，日本在1982年修改《警备业法》，加入技防一章进行规范。

  但是，我们国家社会公共安全服务市场与行业的发展却与日本迥然不同，有很明显的中国特色。自20世纪80年代起步以来，保安公司长期处在公安机关的垄断经营之下，行政管理色彩浓厚。跟着社会对安全的需求一直增长，保安公司的应对能力慢慢的受到来自行政管理上的诸多掣肘，其应变与张力明显不足，回应市场要求的灵敏度不够，无法及时完全满足社会公共安全服务市场的需求。

  随着市场经济的蓬勃发展，特别是社会对技防服务的需求日益增加，自发地在保安公司体制之外衍生出很多专门从事技防服务的企业。这些保安公司之外的技防企业诞生伊始，就完全处于市场经营状态，游离在上述保安公司已有法律规范的范围之外，而是另有专门规范安全技术防范服务行业的法律规范来调整。

  因此，历史的发展形成了保安服务行业和安全技术防范行业并存的基本格局。形成了“大保安”之下的“双轨制”，形成了社会公共安全服务市场的二元结构。一边是行政垄断性经营的传统保安公司，主要是做人力保卫、金融押运、专项护卫等业务，以人力保安为主要特征；另一边是完全市场化经营的安全技术防范服务企业，主要是做安全防范工程建设、报警运营服务等业务，以技术保安为主要特征，通过建立视频监控、入侵报警、出入口控制、周界防范、防爆安检等电子系统或网络来预防、制止和打击盗窃、抢劫、非法侵入、破坏、爆炸等高发案件，为社会和民众提供安全服务。这类企业从技防产品生产厂商、技防系统模块设计和安装工程企业到报警运营服务企业，主体形式多样，呈现出服务业务单一和综合并存的特点。行业和市场规模也在不断扩展。

  这种“双轨制”行业与市场并存的格局是我们国家社会公共安全服务领域立法的基础。假如我们通过合并立法，把安全技术防范服务行业强行并入传统的保安服务行业，把那些专门从事技防产品生产、安全防范工程建设、报警运营服务等单一或者综合性企业统统变成保安公司，这样催生的“保安公司”与西方的保安公司迥然不同，似乎显得不伦不类。但是，如果我们硬要按照西方的保安公司模式打造我国的安全技术防范服务企业，要求其提供的业务服务内容一定要有综合性，那么我们就会遇到非常棘手的现实问题，由于安全技术防范服务企业中的绝大多数企业只提供单一的业务服务，要么生产技防产品、要么设计或安装技防系统工程、要么提供报警运营服务，一般没有人防的内容，这样的情况很可能会因为不符合保安服务企业的条件而被淘汰出局，退出社会公共安全服务市场。安全技术防范行业的凋零、萎缩直至消失，这一定不是我们立法所期望看到的规制结果。

  因此，尊重我国历史形成的社会公共安全服务市场与行业的格局，从实际出发，实事求是，让市场来促进融合，容忍多样化的经营形式，应该是我们要采取的基本策略与态度。这有助于进一步繁荣和发展社会公共安全服务市场。因此，考虑到保安服务行业和安全技术防范行业之间在主体之间有单一与多样的差别，在服务业务内容上也同样存在着综合与单一的差别，我始终觉得，分别立法是比较务实的、可行的立法策略。